澳大利亚智库发展经验及启示

       根据《2013年麦甘全球智库报告》，澳大利亚的智库数量超过40个。位于悉尼的洛伊国际政策研究所（Lowy Institute for International Policy）在该报告中名列全球顶级智库排名第四十五位，另外有多家智库进入该报告的其他榜单（本报告将此类社会智库列入狭义智库范畴）。政府内部的政策咨询部门与社会智库一起，共同形成广义的智库体系。本报告通过剖析澳大利亚政府智库和社会智库的总体特征和具体案例，了解这些智库的运行机制和发展经验，为建设中国特色新型智库提供借鉴。
 

 
　　（一）政府内外部决策咨询体系完整
 
　　政府内部决策咨询体系，包括了如下部门和机构：一是政府部门内部咨询机构，包括部长顾问（Ministerial minders）（部长幕僚当中专门提供政策建议的顾问人员）、隶属于政府某部门的决策咨询机构和专业顾问；二是专门的政策研究机构，包括国家评估办公室、澳大利亚农业与自然资源经济局；三是由国会立法确立的政策咨询机构，包括生产力委员会（Productivity Commission）及其前身关税理事会和工业委员会等；四是政府间机构，包括澳大利亚政府委员会、部长委员会和课程事务所（Curriculum Corporation）等；五是议会调查和公众调查（Public inquiries）等咨询渠道，包括皇家委员会这样的机构。
 
　　政府外部咨询体系，包括了如下部门和机构：隶属大学的研究咨询机构；政党政治研究机构，例如孟席斯研究中心（Menzies Research Centre）；利益团体，例如全国农场主联盟；游说团体等；也包括狭义智库部门，例如比较知名的独立研究中心（Centre for Independent Studies）、悉尼研究所（Sydney Institute）、公共事务研究所（Institute for Public Affairs）、洛伊研究所、格拉坦研究所（Grattan Institute）等等。
 
　　从更宽视角看，澳大利亚的智库体系还包括高校智库、咨询公司（四大会计师事务所）和政府峰会等多种类型的决策咨询机构。澳大利亚国立大学战略与国防研究中心、悉尼大学国际安全研究中心等高校智库对政策制定具有重要影响力。各类智库功能互补、竞争激烈，共同促进了澳大利亚智库业发展。
 
　　（二）智库历史较短，规模数量适度
 
　　与英美等国相比，澳大利亚智库发展历史较短。知名的洛伊研究所成立于2003年，格拉坦研究所也只有6年的历史。1972年惠特拉姆政府时期为澳大利亚决策咨询体系发展的重要时期，在此之前像“公共调查”委员会这样的决策咨询机制在政府决策中发挥的作用有限；在此之后政府逐步加强了对政策咨询机构和咨询程序的重视。这起因于惠特拉姆政府非常重视咨询机构在决策中的作用，把大量的政府政策制定付诸于公共调查的方式，广泛征询政府外部人士的意见（见图1）。
  
 　　图1 1949―2003 年澳大利亚历届政府的皇家委员会和公共调查数量
 
　　资料来源：国务院发展研究中心赴澳大利亚培训团调研资料。
 
　　智库行业高度发达的美国拥有兰德、布鲁金斯这样规模庞大的机构，各种智库数量众多，形成“大而全”的智库体系。相比之下，澳大利亚智库从经费到人员都保持在适度偏小的规模，数量相对较少。其中实力最强的政府智库生产力委员会2013年的年度总预算约为3700万澳元。位于墨尔本的格拉坦研究所属于规模较大的社会智库，2013年的运营总支出为450万澳元，全体职员仅有30名。
 
　　（三）政府对智库投入力度较大
 
　　澳大利亚智库的发展得到政府的大力支持，生产力委员会本身属于政府的组成部门，经费保障全部来自于政府财政拨款。格拉坦研究所本身属于社会智库，但其发起基金也主要来自于联邦政府州政府的财政资金：联邦政府投资1500万澳元，维多利亚州政府投资1500万澳元，大型企业投资400万澳元。目前该所年度经费最重要的来源之一就是发起基金的投资收益。澳大利亚政府意识到社会智库的独立研究会对政府制定政策产生积极的影响，从而产生较强的正外部性，因此愿意为之投入巨资。
 

 
　　（一）政府内部决策咨询体系的特点
 
　　澳大利亚政府体系内的决策咨询体系总体特征是严密复杂、开放程度高。
 
　　政府决策咨询部门的独立性具有显著差异。智库独立性是指智库脱离委托人控制的程度，和基于客观事实独立发表自身研究结果和政策建议的能力。在政府决策咨询体系中，政府部委的政策研究办公室和部长级顾问的独立性较弱，受部门领导人的领导与约束。经过国会立法成立的政策咨询机构具有较强独立性，生产力委员会由国会立法成立，与政府其他部门保持一定距离。像皇家委员会这样的临时“公共调查”机制是独立性最强的决策咨询方式。
 
　　通过“公共调查”委员会凝聚社会共识。“公共调查”是英联邦国家使用较多的公共决策咨询渠道，属于临时性、专门设立的机构，澳大利亚的“公共调查”组成人员来自于政府之外，可以为皇家委员会、工作组、委员会等形式。公共调查采取多种方式征询公众意见、收集信息、听证，公开发表报告和关键证据，在社保、金融监管、反腐败等多个领域提供政策建议。因其独立公开的特点，“公共调查”赢得了广泛的社会认可，因此起到了“最后政策选项”的作用，每每遇到困难棘手的问题，公共调查可以发挥这种作用，寻求“最大公约数”。
 
　　相比联邦政府，各州政府的决策咨询体系实力较弱，这体现在州政府的政策咨询机构数量更少，规模更小；议会委员会的数量更少，更易受政府控制；公共调查的频次少、范围窄；利益集团组织的研究能力弱，主要职责是回应成员需求。相比联邦政府，州政府的决策咨询体系更加封闭、不够开放。
 
　　（二）政府智库运行机制：以生产力委员会为例
 
　　生产力委员会在1998年经国会通过《生产力委员会法案》成立，由工业委员会、产业经济署和经济规划咨询委员会三个部门合并形成，它是高度独立的政府组成部门，其前身两个委员会都是通过国会立法成立。生产力委员会把独立性、透明度和整体经济研究作为机构的三大理念之一，其核心职能是按照澳大利亚政府对相关政策和监管问题的需求进行公共调查，其他职能包括根据联邦政府需求开展研究、为政府报告提供支持、绩效评估等，并在生产率和产业发展与监管等方面开展自主研究。
 
　　生产力委员会注重政策研究的逻辑，根据多年积累，制定了政策推出的最优实践步骤，包括以下内容：一是全面理解政策问题或议题；二是阐述政策的合理性和目标；三是概述政策选项；四是评估各备选方案的有效性及其成本与收益；五是制定执行策略；六是监督政策效果并适当调整政策。生产力委员会从以下几个方面推动澳大利亚的经济改革：首先基于国家整体利益提供公平的政策建议；提供可经受公共查证可信的政策研究成果；为政府推进改革提供论据；提升公众对于现有政策成本和改革收益的认识；测试利益相关者反应等。
   
　　图2 生产力委员会在政府部门中的位置图
 
    资料来源：生产力委员会，作者根据国务院发展研究中心赴澳大利亚培训团调研资料翻译。
 
　　生产力委员会的运行经费由国家财政拨付，2013年的年度总预算约为3700万澳元，每年大概从事8―10个研究项目；委员会共有180人的研究团队，属政府公务员身份，主要是经济学专业背景，也有部分成员拥有法律等其他专业背景。
 
　　从行政隶属来看，生产力委员会属于澳大利亚财政部九个隶属机构之一。依据相关法律，生产力委员会开展研究具有相当的独立性，并不受政府其他部门控制，只是其研究议题可以是由联邦政府和财政部提出。生产力委员会主席、副主席和委员会委员由澳大利亚总督任命，并有固定任期；有独立预算和常设雇员，运作方式独立于其他政府机构。委员会的调研报告通过财政部递送到议会。根据法律，委员会须向公众解读政策，因此其报告亦面向公众。从内部结构看，生产力委员会建立了健全的内部治理结构（见图3），根据主要业务内容组建了相关业务部门。
   
　　图3 生产力委员会内部组织结构图
 
　　资料来源：作者根据生产力委员会官网资料翻译。
 
　　总体来看，由立法确立的特殊地位、研究的独立性和立足国家长远利益，使生产力委员会在澳大利亚政治体系中发挥独特作用，其地位、职能和运作机制与国务院发展研究中心等我国政府智囊机构有较多相似之处。
 

 
　　（一）社会智库的特点
 
　　社会智库在相关专业各擅胜场。洛伊国际政策研究所专注于国际问题和外交政策的研究，对澳大利亚外交政策具有重要影响力；格拉坦研究所专注于内政的研究，在《麦甘报告》全球“最佳国内经济智库”排名中，名列第五十六位。战略政策研究所在《麦甘报告》全球“最佳国防和国家安全智库”排名中，名列第二十八位。国际事务研究所在《麦甘报告》全球“最佳国际经济政策智库”排名中，名列第二十五位，独立研究中心名列第二十九位。墨尔本大学政策研究中心，专门开展出租车运营管理研究，具有较大社会影响力。专业化的研究特色使相关智库在某个领域通过长期的研究跟踪，建立起深厚的研究基础，树立起在该领域研究的权威性，往往能够提出更高质量的政策建议。
 
　　社会智库利用“旋转门”等机制影响在野党和执政党政策推行。在英联邦等实行议会制的国家，政党在野时，会模拟政府部门建立相关政策班底，根据形势发展制定各种政策，被称之为“影子政府”。澳大利亚智库一方面通过旋转门，即政府重要雇员退役后到智库任职，智库的专家学者进入政府部门直接影响决策，另一方面通过影响在野党，推行本机构的研究成果、政治理念和政策建议，一旦在野党成为执政党，相关政策理念就会得以推广实行。
 
　　（二）社会智库的运行机制：以格拉坦研究所为例
 
　　格拉坦研究所是澳大利亚著名社会智库，它成立于2008年，位于澳大利亚第二大城市墨尔本，专注内政研究。其所秉承的理念为：独立、严谨、务实，独立性居首位。研究所为保持独立性，采取以下措施：对董事会成员的组成结构进行平衡；避免可能的利益冲突——约束成员参与外部活动，并公开相关活动内容。研究所2013年的运营总支出（运行成本）为450万澳元（95%用于人员经费），全体职员共有30名，其中23人为专业资深的研究人员（包括机构的CEO和研究领域负责人），其他行政岗位负责与媒体等沟通及日常事务性管理。
   
　　图4 格拉坦研究所的项目研究流程
 
　　资料来源：格拉坦研究所，作者根据国务院发展研究中心赴澳大利亚培训团调研资料翻译。
 
　　格拉坦研究所建立了规范的研究流程和管理体系，体现在以下几个方面：一是规范严谨的研究思路和流程。格拉坦研究所提出选题的三项重要标准：重要性、可操作性和价值。对立法完善、管理规范的领域不再研究，没有比较优势的领域也不涉入。研究所把该机构研究流程定义为：通盘处理、分析研究、充分沟通、产生影响。严谨性是研究所的重要理念，为达成此目标，研究所的研究成果校验须经历以下步骤：交由不同的组别进行交叉检验关键的数据表格；高级主管的内部评审；进行大量的外部评审；选择2名外部匿名评审，推倒性意见要提交董事会。
 
　　格拉坦研究所影响力评价主要指标

　　注：n/a 为缺乏数据。
 
　　资料来源：格拉坦研究所，作者根据国务院发展研究中心赴澳大利亚培训团调研资料翻译。
 
　　二是成熟的影响力评价体系。格拉坦研究所的影响力评价指标囊括了包括：发布报告数量、报告下载量、网页浏览量、媒体报道次数等十二个方面（详见上表）。研究所通过出版专著、期刊，召开新闻发布会，同政府定期召开座谈会等方式扩大自己的影响力。每年还要对300―400个利益相关者进行调查，调查结果纳入研究团队的绩效评估体系。从研究所的影响力评价体系可以看出，社会智库发挥影响力的主要渠道是研究成果发布、专家发言、线上线下的媒体报道、学术会议、公共活动和政府的引用几个方面。
 
　　三是健全的薪酬制度。作为发达市场经济国家，澳大利亚形成了全社会完善的薪酬机制，优厚健全的社会保障体系。格拉坦研究所员工薪酬水平与政府同级别工作人员收入大致接近，有的成员工资水平会略高于政府雇员的薪酬。员工的薪酬一般并不来自于研究项目，避免了研究人员追求研究项目数量的动机和压力。研究所员工的福利待遇要优于一般社会部门，拥有超出国家假期2―3天的带薪假等。
   
　　图5 格拉坦研究所政策咨询流程图
 
　　资料来源：格拉坦研究所，作者根据国务院发展研究中心赴澳大利亚培训团调研资料翻译。
 
　　格拉坦研究所的成立因应了澳大利亚对非党派、独立、严谨的社会智库研究的需求，为解决澳大利亚面临的最紧迫问题提供了高质量的政策建议。值得一提的是，虽然研究所主要启动资金来自于政府，但是社会捐助维系着研究所的项目研究，并且税务部门对这些资助予以免税待遇。该研究所的运行经费部分来自于企业捐赠，办公场所为墨尔本大学无偿提供。
 

 
　　两类智库相同之处在于：一是都重视研究的独立性。生产力委员会的独立性由相关国会法案予以保证；格拉坦研究所从管理层设计等多方面保证研究的客观独立公正。二是都建立了相对完善的研究思路和流程，生产力委员列举了政策研究的最佳实践，格拉坦研究所归纳了从事研究的主要流程。三是管理和运行机制比较成熟健全，生产力委员会建立了完善的内部治理机制，包括管理层任命、根据公务员相关法案确立的行为准则进行内部员工奖惩等等。格拉坦研究所建立了相对规范的绩效考评和影响力评价体系。
 
　　其不同之处在于：一是资金来源的不同，官方智库的主要运行经费由国家财政拨款予以保证；社会智库的经费来源多样化，包括了政府发起基金、社会和企业捐助等，国际政策领域享有盛名的洛伊研究所就是由大企业家洛伊先生捐助。二是影响决策的渠道不同，官方智库直接承接政府研究项目，并通过政府渠道递送研究报告；社会智库通过研究报告的公开发布、媒体和研讨会，以及与政府官员的沟通来影响决策。
 
　　澳大利亚智库发展经验对建设中国特色新型智库有重要启示。首先，应积极探索“谋断分离”，培养中国智库的适度独立性。建设中国特色智库，要从中国国情出发，在政治上要与党中央、国务院保持高度一致。同时智库的本质决定，它要具备独立思考、独立判断的能力，所以智库建设要强调“谋断分离”，尊重智库的相对独立性。其次，应加强智库运行机制和管理体制的创新。智库管理体制改革是系统性工程，应在立法、管理层设置、职能定位等层面通盘考虑。应结合政府智库和社会智库的不同特色，建立起规范的绩效评价体系和智库评价机制，使相关指标可以量化。最后，应注意发挥政府智库和社会智库的协同作用。在加强政府智库建设的同时，还应注重引导社会智库的发展，使二者之间可以相互竞争、相互补充。应探索通过智库发展基金加强对高校、社会非营利机构和各类民间政策咨询机构的引导、培育和发展。借鉴国际惯例，探索实行对非营利性政策研究机构的税收优惠政策等。